《中韩渔业协定》实施情况回顾与探讨
<P><FONT color=#3300ff size=3><STRONG>作者：农业部黄渤海区渔政渔港监督管理局局长 牛玉山</STRONG></FONT> </P>
<P><FONT size=1> 现代渔业管理，顾名思义就是采用当今世界先进的管理方式对渔业进行管理，这样的管理方式有控制作业船数、限额捕捞等。2001年生效的《中韩渔业协定》（以下简称《协定》）采取的管理方式就属于限额捕捞。5年来，中韩双方本着相互信任，加强合作,联合管理的精神，较好地实施了《协定》，开创了双边渔业管理的新局面。通过协定的实施，既较好履行了双边渔业协定，保护和合理利用了渔业资源，维护了我国的渔业权益，又锻炼了我国的渔业管理队伍，教育了渔民，现代渔业管理的模式正悄然进入管理者和广大渔民的脑海。<BR><BR> 一、基本做法<BR><BR> 1．以《协定》为指针，根据中韩双边谈判确定的入渔船数和捕捞配额，依据各省实际船数和历史作业习惯合理分配各省入渔船数和配额。<BR> 我国《渔业法》第二十二条规定：国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕量，实行限额捕捞制度。但由于种种原因，在我国近海渔业资源管理中一直未能实行。《中韩渔业协定》明确规定实行入渔船数和捕捞额度限制制度。同时要求，中韩渔业双方高层每年年底举行一次会议，通报一年各自履行协定情况，研究确定下一年度入渔船数和捕捞配额。<BR> 《协定》实施以来，我国先后有1万余艘渔船（含运输船）被许可进入韩方专属经济区或韩方一侧过渡水域作业。几年来，海区局本着公平、公正、公开和按需分配的原则，在充分征求各地意见的基础上，兼顾历史作业习惯和捕捞能力的实际，合理地分配了作业渔船数量和捕捞限额。统一制作了过渡水域和暂定措施水域入渔证件、船用标志牌、渔捞日志等，由各省市逐级发放，确保了渔船不误渔时。<BR> 2．不间断地开展多层次、大范围的宣传教育和培训。<BR> 《协定》生效前后，我们多次召开不同层次和级别的工作会议，通报协定谈判情况，介绍有关内容和入渔条件。同时，组织有关省市对渔民进行培训。据不完全统计，2001年至2006年6月，海区局及沿黄渤海三省一市共举办各类培训班300余期，培训人员2万余人次。2005年下半年，根据农业部渔业局的部署和要求，我们和三省一市渔业主管部门又分别组织对进行涉外渔业生产的企业、渔船船东、船长及各级港监、渔政、船检部门进行了培训。<BR> 3．健全组织，成立机构，完善入渔通报程序。<BR> 为确保《协定》的顺利实施和入渔信息通报畅通，海区局及辖区沿海各级渔业主管部门成立了自上而下的入渔管理机构，建立了24小时值班制度，组建了入渔信息传递网络，配备了必需的通信设备，保障了入渔渔船顺利生产。从2001年至2006年6月30日，共向韩国发送我国渔船入渔信息20余万条。<BR> 4．强化巡航管理，规范渔船作业秩序。<BR> 《协定》实施以来，我们把专属经济区渔政巡航与《协定》各水域的管理有机地结合起来，组织抽调三省一市船况较好、装备优良的渔政船同海区局的4艘渔政船，组成专属经济区渔政巡航船队，不断加强《协定》相关水域、特别是韩国特定禁区附近海域的巡航管理和过渡水域联合检查，规范了我渔船作业秩序，有效地减少了涉外违规事件的发生。<BR> 5．积极与韩方交涉，维护我国渔民的合法权益。<BR> 由于新制度刚刚起步，违规难免发生。每年我国渔船都有被韩方抓扣的情况。对被韩方查扣的我国渔船，一方面及时将情况通报有关省（市）渔政管理部门，督促其加强管理；另一方面，积极为渔民提供服务和帮助，对韩方不恰当的查处，积极与韩国有关部门进行交涉，争取减轻或免予处罚，使案件尽早得到妥善处理，最大限度地保护我渔民的合法权益。<BR><BR> 二、影响与变化<BR><BR> 1.增强了渔业管理的新理念，打开了渔业管理的新视野。<BR> 《协定》的实施，引入了国际上通行的海洋渔业管理模式，使渔业行政主管部门和渔民都逐渐接纳这样一种先进的理念，并开始用来指导实践，维护我们的渔业权益，规范生产者的渔业行为。<BR> 2.渔业生产管理部门的职能得到强化。<BR> 当前，海洋捕捞生产的组织化程度有弱化的倾向，捕捞生产的指导职能越来越淡化，从而影响了生产管理部门的积极性。《协定》的实施，赋予了生产管理部门以新的职能。从管理角度看，各级管理部门积极探索，逐步适应了先进的管理模式，形成了一整套比较完善的管理规范和制度，培养了一批入渔管理的业务骨干。管理和服务职能的强化，提高了渔业生产管理部门的地位和权威，在渔民心目中树立了新的形象。<BR> 3.渔民遵纪守法与依法生产出现了质的飞跃。<BR> 《协定》实施后渔民普遍反映，海上的监督管理越来越严格，尤其是进入外国管辖水域受到的管理更严格。如果不遵守《协定》规定，入渔生产难以顺利进行，还可能要受到严厉处罚。经过几年的入渔生产实践，大多数渔民已比较熟悉《协定》的各项内容和规范，能自觉按时入渔，自觉填写渔捞日志，自觉报告船舶位置。<BR><BR> 三、面临的困难<BR><BR> 1．作业区域压缩，配额逐年减少，新制度带来的压力越来越大。<BR> 根据《协定》的规定，自2005年6月30日后，双方在过渡水域作业的渔船将随着水域性质的变化而接受沿岸国的管辖，我国渔船作业水域进一步减少，作业船数进一步压缩，最终达到两国到对方的作业规模大体平衡。这给入渔管理增加了新的困难。<BR> 2．韩方加大执法力度，影响了渔民接受新制度的积极性。<BR> 先进的管理制度是以严肃的法制为基础的，但在我渔民入渔时，韩方简单粗暴、执法过严的现象直接影响我方渔民入渔的积极性。被动接受韩方处罚的现象亟待解决。<BR> 3.渔民法制意识仍需增强，越界违规捕捞一定程度存在。<BR> 在实施新制度的过程中，少数渔民以投机心理无证生产，个别渔民漠视新制度，越界违规捕捞还未完全解决。进入韩国领海、特定禁区、特定水域非法捕捞的情况还时有发生。分析原因，主观上，是由于我国渔船普遍缺少大比例尺标准海图，因海流不定，易造成渔船越界违规作业；另一方面，由于该水域资源较好，受经济利益驱动，部分渔民故意偷捕。<BR><BR> 四、探讨与建议<BR><BR> 1.借鉴《协定》实施的有益经验，推动我国近海渔业的限额捕捞制度。<BR> 《协定》的实施实践证明，只要真正限制，严格管理，限额捕捞制度是完全可以实施的。当前，我国的近海资源已经到了岌岌可危的地步，对此，必须引起高度重视。一是在对单一品种难以实现捕捞限额的情况下，可以探讨根据总资源量确定捕捞限额的办法。二是强化管理，严格实施。一旦国家根据总资源量确定了各地、各船的总捕捞限额，各级管理部门就要严格检查与捕捞限额有关的各项指标。三是完善法规规章，尽快建立一套与《渔业法》捕捞限额制度要求相适应的法规规章，明确实施范围、程序、管理责任、违规处罚等。<BR> 2．积极探索韩方查处我违规渔民后的沟通新机制，确保新制度顺畅实施。<BR> 目前，《协定》的实施中我方渔民反映比较强烈的一个问题就是韩方查处违规以后的处理机制问题。由于语言不通和对韩方司法程序的不懂及畏惧，造成接受处罚被动，有的甚至交了冤枉钱。为此，应积极探讨韩方查处我违规渔民后的沟通新机制。一是可以由国家、海区、省市渔业管理部门组成相应机构，抽调懂韩语、懂法律、懂管理的的人员专事韩方有关法律法规的研究，接受违规渔民的请求，代渔民在韩国走司法程序，维护渔民合法权利。二是在国家或海区组成有关机构条件不成熟的前提下，可以委托有资质、有信誉的中介机构和人员代渔民受理有关官司，将渔民的损失降到最低限度。<BR> 3．根据新制度实施以来的经验教训，开展管理层面的入渔管理经验交流，扩大宣传面，引导教育和培训渔民，提高遵守国际协定和坚定先进渔业管理制度的自觉性。<BR> 4．积极探索指标有效分配办法，营造公平合理的入渔环境。<BR> 如何科学合理安排渔船入渔，是入渔管理工作的难点。自去年下半年开始，我们重点研究如何解决发证渔船集中入渔的矛盾，以合理控制入渔船数，最大限度地提高入渔率和配额完成率。同时认真总结各地在指标分配上的有益做法，把分配工作做精、做细，体现公开、透明、公正、合理的原则。<BR> 5．开展调研活动，研究新问题，开拓新思路，提出新办法。<BR> 要结合《协定》实施5周年，开展调研活动，及时反映和解决渔民群众最关心的问题，分析研究问题的原因，寻找解决问题的新思路、新办法，以提高执行新制度的前瞻性、科学性、实效性。同时，也为在渔业谈判中争取对我方有利的作业条件提供基础性资料。<BR> 6．齐心协力，齐抓共管，维护我国渔业权益。<BR> 贯彻执行《协定》，做好入渔管理与服务工作，是各级渔业行政部门和工作人员共同的责任和义务，各级各部门要从大局出发，牢固树立国家利益第一、渔民利益为重的意识，明确管理责任与工作任务，自觉地为国家服务，为渔民服务。要进一步加强团结协作，形成团结互助，齐抓共管的工作氛围。要明确、细化责任，强化对涉外渔业的组织领导，实现涉外渔业管理和服务工作的上下联动，整体推进。</FONT></P>
